대법원 2016. 8. 25. 선고 2014다225083 판결
[손해배상(기)][공2016하,1417]

【판시사항】
[1] 소방안전관리자가 소방안전관리대상물에 설치된 피난시설에 대하여 유지·관리의무를 부담하는지 여부(적극) 및 이는 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 제11조 등이 다중이용업주에게 피난시설에 대한 유지·관리의무를 부담하도록 규정하였더라도 마찬가지인지 여부(적극) / 소방안전관리자가 구 건축법 시행령 제36조 제1호에 따라 설치된 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무를 부담하는지 여부(적극) 및 여기에 건물 내부에서 옥외 피난계단으로 직접 연결되는 통로나 비상구를 사실상 폐쇄·차단함으로써 옥외 피난계단을 사용할 수 없게 하는 행위를 방지할 의무가 포함되는지 여부(적극)
[2] 소방공무원이 구 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률과 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법에서 정한 직무상 의무를 게을리한 경우, 국가배상법 제2조 제1항에 정한 위법의 요건을 충족하기 위하여 요구되는 의무 위반의 정도 / 소방공무원이 재량에 맡겨져 있는 행정권한을 행사하지 아니한 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우, 직무상 의무를 위반한 것으로서 위법하게 되는지 여부(적극)
[3] 공무원의 직무상 의무 위반으로 국가배상책임이 인정되기 위하여 직무상 의무 위반과 피해자가 입은 손해 사이에 상당인과관계가 인정되어야 하는지 여부(적극) 및 상당인과관계가 인정되는지 판단하는 기준
[4] 주점에서 발생한 화재로 사망한 갑 등의 유족들이 을 광역시를 상대로 손해배상을 구한 사안에서, 소방공무원들이 업주들에 대하여 적절한 지도·감독을 하지 않는 등 직무상 의무를 위반하였고, 소방공무원들의 직무상 의무 위반과 갑 등의 사망 사이에 상당인과관계가 인정된다고 한 사례

【판결요지】
[1] 구 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률(2014. 1. 7. 법률 제12207호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘소방시설법’이라 한다) 제20조 제6항 제3호, 제10조 제1항, 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘다중이용업소법’이라 한다) 제11조, 제14조의 내용과 취지 등에 비추어 보면, 방화관리자 내지 소방안전관리자(2011. 8. 2. 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률 개정 전의 명칭은 ‘방화관리자’였다. 이하 ‘소방안전관리자’라 한다)는 방화관리대상물 내지 소방안전관리대상물에 설치된 건축법 제49조에 따른 피난시설(이하 ‘피난시설’이라 한다)에 대하여 소방시설법 제10조 제1항에 따라 유지·관리할 의무를 부담하고, 이는 다중이용업소법 제11조 등이 다중이용업주에게 영업장에 설치된 피난시설에 대한 유지·관리의무를 부담하도록 규정하였더라도 마찬가지이다. 따라서 소방안전관리자는 피난시설 중 구 건축법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되기 전의 것) 제36조 제1호에 따라 설치된 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무를 부담하고, 이러한 의무에는 옥외 피난계단을 폐쇄하거나 훼손하는 행위뿐만 아니라 용도에 장애를 주는 행위를 방지할 의무도 포함되므로 건물 내부에서 옥외 피난계단으로 직접 연결되는 통로나 비상구를 사실상 폐쇄·차단함으로써 옥외 피난계단을 사용할 수 없게 하는 행위를 방지할 의무도 포함된다.
[2] 구 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11037호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 소방시설법’이라 한다) 제4조 제1항, 제5조, 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘다중이용업소법’이라 한다) 제9조 제2항은 전체로서의 공공 일반의 안전과 이익을 도모하기 위한 것일 뿐만 아니라 나아가 국민 개개인의 안전과 이익을 보장하기 위하여 둔 것이므로, 소방공무원이 구 소방시설법과 다중이용업소법 규정에 정하여진 직무상 의무를 게을리한 경우 의무 위반이 직무에 충실한 보통 일반의 공무원을 표준으로 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 때는 국가배상법 제2조 제1항에 정한 위법의 요건을 충족하게 된다. 그리고 소방공무원의 행정권한 행사가 관계 법률의 규정 형식상 소방공무원의 재량에 맡겨져 있더라도 소방공무원에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 구체적인 상황 아래에서 소방공무원이 권한을 행사하지 아니한 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에는 소방공무원의 직무상 의무를 위반한 것으로서 위법하게 된다.
[3] 공무원의 직무상 의무 위반으로 국가배상책임이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반과 피해자가 입은 손해 사이에 상당인과관계가 인정되어야 한다. 이러한 상당인과관계가 인정되는지를 판단할 때는 일반적인 결과 발생의 개연성은 물론 직무상 의무를 부과하는 법령을 비롯한 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다.
[4] 주점에서 발생한 화재로 사망한 갑 등의 유족들이 을 광역시를 상대로 손해배상을 구한 사안에서, 소방공무원들이 소방검사에서 비상구 중 1개가 폐쇄되고 그곳으로 대피하도록 유도하는 피난구유도등, 피난안내도 등과 일치하지 아니하게 됨으로써 화재 시 피난에 혼란과 장애를 유발할 수 있는 상태임을 발견하지 못하여 업주들에 대한 시정명령이나 행정지도, 소방안전교육 등 적절한 지도·감독을 하지 아니한 것은 구체적인 소방검사 방법 등이 소방공무원의 재량에 맡겨져 있음을 감안하더라도 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에 해당하고, 다른 비상구 중 1개와 그곳으로 연결된 통로가 사실상 폐쇄된 사실을 발견하지 못한 것도 주점에 설치된 피난통로 등에 대한 전반적인 점검을 소홀히 한 직무상 의무 위반의 연장선에 있어 위법성을 인정할 수 있고, 소방공무원들이 업주들에 대하여 필요한 지도·감독을 제대로 수행하였더라면 화재 당시 손님들에 대한 대피조치가 보다 신속히 이루어지고 피난통로 안내가 적절히 이루어지는 등으로 갑 등이 대피할 수 있었을 것이고, 갑 등이 대피방향을 찾지 못하다가 복도를 따라 급속히 퍼진 유독가스와 연기로 인하여 단시간에 사망하게 되는 결과는 피할 수 있었을 것인 점 등 화재 당시의 구체적 상황과 갑 등의 사망 경위 등에 비추어 소방공무원들의 직무상 의무 위반과 갑 등의 사망 사이에 상당인과관계가 인정된다고 한 사례.

【참조조문】
[1] 구 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률(2014. 1. 7. 법률 제12207호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제10조 제1항 참조), 제20조 제6항 제3호(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제20조 제6항 제3호 참조), 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제11조, 제14조, 구 건축법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제49조 제1항, 구 건축법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되기 전의 것) 제36조 제1호 [2] 국가배상법 제2조 제1항, 구 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11037호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제4조 제1항, 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령 제9조 제1항 참조), 제5조(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제5조 참조), 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항 [3] 국가배상법 제2조 제1항 [4] 헌법 제34조 제6항, 국가배상법 제2조 제1항, 구 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11037호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제4조 제1항, 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령 제9조 제1항 참조), 제5조(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제5조 참조), 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항

【참조판례】
[2][3] 대법원 2008. 4. 10. 선고 2005다48994 판결(공2008상, 653)

【전 문】

【원고, 피상고인 겸 상고인】 별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 변호사 최종우 외 1인)

【피고, 상고인 겸 피상고인】 부산광역시 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 박일환 외 1인)

【피고, 피상고인】 피고 2 외 6인 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 외 5인)

【원심판결】 부산고법 2014. 8. 21. 선고 2013나51759 판결

【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 원고들과 피고 2, 피고 3, 피고 4, 피고 5, 피고 6, 피고 7 사이에 생긴 부분은 원고들이 부담하고, 원고들과 피고 부산광역시 사이에 생긴 부분은 각자 부담한다.

【이 유】
상고이유를 판단한다.

1. 원고들의 피고 2, 피고 3에 대한 상고이유에 대하여

가. 제2, 제3비상구 등에 관한 상고이유에 대하여
(1) 원심은 그 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 판시와 같은 사정을 들어 ① 이 사건 주점의 제2비상구, 휴대용비상조명등, 영상음향차단장치 등은 구「소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률」(2014. 1. 7. 법률 제12207호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘소방시설법’이라 한다) 제9조 제1항 등에 따라 이 사건 건물에 설치된 ‘소방시설 등’이 아니라 구「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘다중이용업소법’이라 한다) 제9조 제1항 등에 따라 다중이용업소인 이 사건 주점에 추가로 설치된 ‘안전시설 등’에 해당하고, ② 이 사건 주점의 제3비상구는 법령상 설치의무 없이 부산진소방서 담당자의 권고에 따라 임의로 설치된 것이므로, 이들 시설에 대하여는 이 사건 건물의 소유자들인 피고 2, 피고 3이 선임한 방화관리자 내지 소방안전관리자(2011. 8. 4. 법률 개정 전의 명칭은 ‘방화관리자’였다. 이하 ‘소방안전관리자’라 한다) 소외 1이 적정하게 유지·관리할 의무를 부담하지 아니한다는 취지로 판단하였다.
(2) 원심판결 이유를 관련 법령의 규정 내용과 기록에 비추어 살펴보면, 소외 1이 이 사건 주점에 설치된 휴대용비상조명등, 영상음향차단장치, 제3비상구 등에 대하여 유지·관리할 의무를 부담하지 아니한다는 취지의 원심판단 부분은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 소방시설법과 다중이용업소법의 관계나 소방시설법상 소방안전관리자의 업무에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
(3) 다만 소외 1이 이 사건 주점의 제2비상구에 대하여도 유지·관리할 의무를 부담하지 아니한다는 취지의 원심판단 부분은 다음과 같은 이유로 그대로 수긍하기 어렵다.
소방시설법 제20조 제6항 제3호는 방화관리대상물 내지 소방안전관리대상물의 관계인이 선임한 소방안전관리자의 업무로 ‘소방시설법 제10조에 따른 피난시설의 유지·관리업무’를 규정하고 있고, 소방시설법 제10조 제1항 각 호는 ‘특정소방대상물의 관계인은 ① 건축법 제49조에 따른 피난시설(이하 ‘피난시설’이라 한다)을 폐쇄하거나 훼손하는 등의 행위, ② 피난시설의 주위에 물건을 쌓아두거나 장애물을 설치하는 행위, ③ 피난시설의 용도에 장애를 주거나 소방기본법 제16조에 따른 소방활동에 지장을 주는 행위, ④ 그 밖에 피난시설을 변경하는 행위를 하여서는 아니 된다’고 규정하고 있다. 구 건축법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제49조 제1항은 ‘대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물에는 국토해양부령이 정하는 피난시설을 설치하여야 한다’고 규정하고 있고, 구 건축법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제36조 제1호는 ‘건축물의 3층 이상의 층으로서 위락시설 중 주점영업의 용도로 쓰는 거실 바닥면적의 합계가 300㎡ 이상인 층에는 그 층으로부터 지상으로 통하는 옥외 피난계단을 따로 설치하여야 한다’고 규정하고 있다. 한편 다중이용업소법 제11조는 ‘다중이용업주는 해당 영업장에 설치된 피난시설을 소방시설법 제10조 제1항에 따라 유지하고 관리하여야 한다’고 규정하고 있고, 제14조는 ‘다중이용업주는 소방시설법 제20조 제6항 제3호에 따른 업무를 수행하여야 한다’고 규정하고 있다.
이러한 소방시설법과 다중이용업소법의 규정 내용과 취지 등에 비추어 보면, 소방안전관리자는 해당 방화관리대상물 내지 소방안전관리대상물에 설치된 피난시설에 대하여 소방시설법 제10조 제1항에 따라 유지·관리할 의무를 부담한다고 할 것이고, 이는 다중이용업소법 제11조 등이 다중이용업주에게 해당 영업장에 설치된 피난시설에 대한 유지·관리의무를 부담하도록 규정하였더라도 마찬가지라고 할 것이다. 따라서 소방안전관리자는 피난시설 중 구 건축법 시행령 제36조 제1호에 따라 설치된 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무를 부담하고, 이러한 의무에는 옥외 피난계단을 폐쇄하거나 훼손하는 행위뿐만 아니라 그 용도에 장애를 주는 행위를 방지할 의무도 포함되므로 건물 내부에서 옥외 피난계단으로 직접 연결되는 통로나 비상구를 사실상 폐쇄·차단함으로써 옥외 피난계단을 사용할 수 없게 하는 행위를 방지할 의무도 포함된다고 할 것이다.
기록에 의하면 이 사건 주점의 제2비상구에 연결된 옥외 피난계단은 이 사건 주점 개업을 위하여 이 사건 건물 3층 부분을 위락시설로 용도변경할 당시 구 건축법 제49조 제1항 및 구 건축법 시행령 제36조 제1호에 따른 피난시설로 추가 설치한 것임을 알 수 있다. 따라서 이 사건 건물의 소방안전관리자인 소외 1은 소방시설법 제20조 제6항 제3호에 따라 이러한 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무를 부담하고, 이러한 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무에는 그에 직접 연결된 통로나 제2비상구를 사실상 폐쇄·차단하는 행위를 방지할 의무도 포함된다고 할 것이다. 그럼에도 원심은 제2비상구가 다중이용업소법령에 따라 설치된 ‘안전시설 등’에 해당한다는 이유만으로 이에 대하여 소외 1이 유지·관리할 의무를 부담하지 아니한다는 취지로 판단하였으니, 이러한 원심판단에는 소방시설법상 소방안전관리자의 업무 등에 관한 법리를 오해한 위법이 있다.
(4) 그러나 아래와 같은 이유로 소외 1의 제2비상구에 대한 유지·관리업무 소홀과 망인들의 사망 사이에 상당인과관계가 있다고 보기 어려운 이상, 피고 2, 피고 3이 원고들에 대하여 손해배상책임을 지지 아니한다는 원심의 결론은 정당하므로, 원심의 위와 같은 잘못은 판결 결과에 영향을 미쳤다고 할 수 없다.
기록에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다. 즉 ① 이 사건 주점의 업주들과 종업원들이 2011년 6월경 이 사건 주점 내부 복도에서 제2비상구로 연결된 통로에 문을 설치하고 그곳에 술 상자를 쌓아놓는 등으로 사실상 창고로 사용하였고, 그로 인하여 그때부터 이 사건 주점 내부에서 제2비상구 쪽으로는 사람이 통행하기 어려워졌다. ② 그런데 이 사건 주점 내부 복도에서 제2비상구로 연결된 통로는 이 사건 주점의 주출입구 바로 옆에 위치하고 있다. ③ 이 사건 화재 당시 생존자들은 모두 이 사건 주점 주출입구를 통하여 옥내계단으로 대피하였는데 망인들은 모두 주출입구나 제2비상구로 연결된 통로의 입구에 접근하지 못한 채 이 사건 주점 내부의 복도에서 유독가스 흡입으로 인한 질식으로 사망에 이르렀다. ④ 이 사건 주점의 내부 구조상 주출입구 앞까지 이르기 전의 복도에서는 제2비상구 위에 설치된 피난구유도등을 발견하기도 어려웠을 것으로 보인다.
이러한 사정에 비추어 보면 이 사건 화재 당시 위와 같이 제2비상구로 연결된 통로와 제2비상구가 사실상 폐쇄되어 있었다는 사정이 망인들의 피난에 현실적인 장애를 초래하였다고 보이지 아니하므로, 소외 1이 이에 대한 유지·관리업무를 다하였더라도 망인들의 사망을 막을 수는 없었다고 할 것이다. 따라서 소외 1이 옥외 피난계단에 연결된 통로나 제2비상구의 폐쇄·차단행위를 방지하지 아니한 잘못과 망인들의 사망 사이에 상당인과관계가 있다고 할 수 없다.
(5) 결국 이 부분 상고이유의 주장은 모두 받아들일 수 없다.

나. 소방훈련 및 교육에 관한 상고이유에 대하여
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면 원심이 그 판시와 같은 이유로 소외 1이 소방훈련이나 소방교육에 관하여 소방안전관리자로서의 주의의무를 위반하였다고 보기 어렵다고 판단한 것은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙 위반 등의 위법이 없다.

2. 원고 1, 원고 2, 원고 4, 원고 7, 원고 8, 원고 9, 원고 10, 원고 12, 원고 13, 원고 16의 피고 부산광역시, 피고 4, 피고 5, 피고 6, 피고 7에 대한 상고이유에 대하여

가. 책임제한에 관한 상고이유에 대하여
불법행위로 인한 손해배상청구사건에서 과실상계 또는 책임제한 사유에 관한 사실인정이나 그 비율을 정하는 것은 그것이 형평의 원칙에 비추어 현저히 불합리하다고 인정되지 아니하는 한 사실심의 전권사항에 속한다(대법원 2012. 1. 27. 선고 2011다91197 판결 등 참조).
원심판결 이유를 이러한 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심의 과실상계에 관한 사실인정이나 그 비율판단이 형평의 원칙에 비추어 현저히 불합리하다고 볼 수 없으므로, 거기에 상고이유의 주장과 같은 책임제한에 관한 법리오해, 채증법칙 위반 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

나. 일실수입에 관한 상고이유에 대하여
원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심이 도시일용노임을 기준으로 망 소외 2의 일실수입을 산정한 조치는 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 일실수입 산정에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

다. 위자료에 관한 상고이유에 대하여 불법행위로 입은 정신적 고통에 대한 위자료 액수에 관하여는 사실심법원이 여러 사정을 참작하여 그 직권에 속하는 재량에 의하여 이를 확정할 수 있다(대법원 2002. 11. 26. 선고 2002다43165 판결 등 참조). 원심판결 이유를 이러한 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심이 망인들의 나이, 가족관계, 사망 경위, 그 밖에 변론에 나타난 여러 사정을 참작하여 망인들의 위자료 수액을 각 5,000만 원으로 정한 조치는 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 위자료 수액 산정에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

3. 피고 부산광역시의 상고이유에 대하여

가. 상고이유 제1점에 대하여
구「소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률」(2011. 8. 4. 법률 제11037호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 소방시설법’이라 한다) 제4조 제1항 본문 각 호는 ‘소방방재청장·소방본부장 또는 소방서장은 화재의 예방과 화재진압 대책의 마련을 위하여 필요한 때에는 관할구역 안에 있는 소방대상물이나 관계지역에 대하여 관계공무원으로 하여금 ① 관계인에게 필요한 보고를 하도록 하거나 자료제출의 명령을 하는 행위, ② 소방대상물의 위치·구조·설비 또는 관리의 상황을 검사하는 행위, ③ 소방대상물의 위치·구조·설비 또는 관리의 상황에 관하여 관계인에게 질문하는 행위를 하게 할 수 있다’고 규정하고 있고, 제5조는 ‘소방본부장 또는 소방서장은 대통령령이 정하는 소방대상물에 대한 소방검사의 결과 그 위치·구조·설비 또는 관리의 상황에 관하여 화재예방을 위하여 필요하거나 화재가 발생하는 경우 인명 또는 재산의 피해가 클 것으로 예상되는 때에는 행정안전부령이 정하는 바에 따라 관계인에게 그 소방대상물의 개수·이전·제거, 사용의 금지 또는 제한, 공사의 정지 또는 중지 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정하고 있다. 그리고 다중이용업소법 제9조 제2항은 ‘소방본부장이나 소방서장은 안전시설 등이 행정안전부령으로 정하는 기준에 맞게 설치 또는 유지되어 있지 아니한 경우에는 그 다중이용업주에게 안전시설 등의 보완 등 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정하고 있다. 이러한 구 소방시설법과 다중이용업소법 규정들은 전체로서의 공공 일반의 안전과 이익을 도모하기 위한 것일 뿐만 아니라 나아가 국민 개개인의 안전과 이익을 보장하기 위하여 둔 것이므로, 소방공무원이 구 소방시설법과 다중이용업소법 규정에 정하여진 직무상 의무를 게을리한 경우 그 의무 위반이 직무에 충실한 보통 일반의 공무원을 표준으로 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 때는 국가배상법 제2조 제1항에 정한 위법의 요건을 충족하게 된다. 그리고 소방공무원의 행정권한 행사가 관계 법률의 규정 형식상 소방공무원의 재량에 맡겨져 있더라도 소방공무원에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 구체적인 상황 아래에서 소방공무원이 그 권한을 행사하지 아니한 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에는 소방공무원의 직무상 의무를 위반한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2005다48994 판결 등 참조).
원심판결 이유와 기록에 의하면 다음 사정을 알 수 있다. 즉 ① 이 사건 주점은 부산광역시의 대표적 번화가인 서면 지역에 위치하는 다중이용업소로서 많은 사람들이 동시에 이용할 것으로 예상되는 장소인 데다가 영업장 내에 구획된 객실이 24개나 되는 반면 창문이 없고 내부에서 주출입구나 비상구로 연결되는 복도가 여러 갈래이어서 이용자들이 전체적인 내부 구조를 파악하기 어려운 곳이다. ② 이 사건 주점 개업 당시인 2009년 6월경에는 이 사건 주점에 주출입구 외에도 비상구 3곳이 설치되어 있었고, 그에 따라 각 비상구 부근 통로에는 그쪽에 비상구가 있음을 안내하는 피난구유도등이, 이 사건 주점의 각 방에는 그곳에서 각 비상구와 주출입구까지 가는 피난통로 및 각 비상구와 주출입구의 위치를 안내하는 피난안내도가 각각 설치되어 있었다. ③ 특히 주출입구 반대편에 있는 25번방 바로 옆에 설치된 제3비상구는 이 사건 주점 개업 당시 다른 비상구들이 주출입구 쪽에만 몰려 있어서 화재 시 피난경로가 충분하지 아니한 사정을 고려하여 부산진소방서 담당자의 권고에 따라 임의로 설치된 것이다. ④ 그런데 이 사건 주점 개업 직후인 2009년 10월경 이 사건 업주들이 제3비상구를 폐쇄한 다음 그 부속실에 소파와 노래방기기를 들여놓아 영업장으로 사용하였고, 그로 인하여 화재 시 제3비상구로는 대피할 수 없는 상태가 되었다. 그럼에도 마치 그곳으로도 여전히 대피할 수 있는 것처럼 그 위치를 안내하는 피난구유도등, 피난안내도 등을 그대로 두었다. ⑤ 소방공무원들은 그 후 매년 실시한 3차례 정기소방검사에서 이 사건 주점의 피난통로와 비상구 등에 대한 점검을 제대로 하지 아니하여 위와 같이 피난구유도등, 피난안내도 등이 화재 시 대피통로로 안내하고 있던 제3비상구가 폐쇄된 사실 등을 발견하지 못하였고, 2011년도 소방검사 당시에는 주출입구 옆에 있는 제2비상구로 가는 통로가 술 창고로 사용되어 사실상 폐쇄되어 있었음에도 이를 발견하지 못하였으며, 결국 이러한 피난 장애요인들에 대하여 2012. 5. 5. 발생한 이 사건 화재 당시까지 아무런 조치를 취하지 아니하였다.
이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴본다. 이 사건 주점과 같이 대도시 번화가에 위치한 다중이용업소로서 그 내부 구조상 이용자들이 화재 시 신속히 대피할 수 있는 피난통로를 찾기 어려운 영업장에서는 화재로 인한 인명피해를 최소화하기 위하여 비상구와 피난통로 등이 신속한 피난에 지장을 주지 아니하는 정상적인 상태로 유지되는 것뿐만 아니라 화재 시 비상구 등으로 대피하도록 유도하는 피난구유도등, 피난안내도 등의 기능이 정상적으로 유지되는 것 역시 중요하다. 이 사건 주점의 주출입구 반대편에 위치한 제3비상구와 같이 다중이용업주가 법령상 의무 없이 임의로 설치한 비상구이더라도 그것이 폐쇄된 상태로 있을 경우 화재 시 그곳으로 대피하도록 유도하는 피난구유도등, 피난안내도 등과 일치하지 아니하게 됨으로써 오히려 신속한 대피에 혼란과 장애를 유발할 것이기 때문에 소방공무원들로서는 이러한 유형의 다중이용업소에 대한 소방검사를 할 때는 영업장에 설치된 비상구와 피난구유도등, 피난안내도 등이 서로 일치하여 피난을 원활히 유도하는 상태로 유지되는지를 철저하게 점검하고 확인할 직무상 의무가 있다고 할 것이다. 그럼에도 소방공무원들이 3차례 소방검사에서 제3비상구가 폐쇄되고 그곳으로 대피하도록 유도하는 피난구유도등, 피난안내도 등과 일치하지 아니하게 됨으로써 화재 시 피난에 혼란과 장애를 유발할 수 있는 상태임을 발견하지 못하여 이 사건 업주들에 대한 시정명령이나 행정지도, 소방안전교육 등 적절한 지도·감독을 하지 아니한 것은 구체적인 소방검사 방법 등이 소방공무원의 재량에 맡겨져 있음을 감안하더라도 소방공무원에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에 해당하여 위법하다고 볼 수 있는 것이다. 이와 더불어 2011년 소방검사에서 제2비상구와 그곳으로 연결된 통로가 사실상 폐쇄된 사실을 발견하지 못한 것도 이 사건 주점에 설치된 피난통로 등에 대한 전반적인 점검을 소홀히 한 직무상 의무 위반의 연장선에 있는 것으로 볼 수 있으므로 그 위법성을 인정할 수 있다.
원심은 같은 취지에서 부산진소방서 소속 소방공무원들이 이 사건 건물에 대하여 소방검사를 실시하면서 화재 시 인명피해의 발생이 우려되는 다중이용업소인 이 사건 주점의 비상구와 피난시설 등에 대한 점검을 소홀히 함으로써 각 방에 부착된 피난안내도에 표시되어 있는 제2비상구와 제3비상구가 사실상 폐쇄된 사실을 발견하지 못하고 필요한 조치를 취하지 아니하는 등 직무상 의무를 위반한 과실이 있고, 그 위법성이 인정된다는 취지로 판단하였다. 원심의 이유 설시에 적절하지 아니한 부분이 없지 아니하나, 소방공무원들의 위와 같은 직무상 의무 위반과 그 위법성이 인정된다는 결론은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 국가배상법 제2조 제1항의 ‘직무상 의무 위반으로 인한 위법’에 관한 법리오해나 심리미진 등으로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다.

나. 상고이유 제2점에 대하여
공무원의 직무상 의무 위반으로 인한 국가배상책임이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반과 피해자가 입은 손해 사이에 상당인과관계가 인정되어야 한다. 이러한 상당인과관계가 인정되는지를 판단할 때는 일반적인 결과 발생의 개연성은 물론 직무상 의무를 부과하는 법령을 비롯한 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다(앞서 든 대법원 2005다48994 판결 등 참조).
원심판결 이유를 이러한 법리와 기록에 비추어 살펴본다.
앞서 본 것처럼 이 사건 화재 당시 제2비상구가 사실상 폐쇄되어 있었다는 사정은 망인들의 대피에 현실적인 장애가 되었다고 보기 어려우므로, 원심판결 이유 중 그것이 망인들의 사망을 초래한 하나의 직접적인 원인이 된 것처럼 설시한 부분은 적절하지 아니하다.
그러나 기록에 의하면 다음 사정을 알 수 있다. 즉 ① 이 사건 화재 당시 종업원 소외 3이 발화지점인 24번방의 문을 연 순간부터 그곳에서 나온 유독가스와 연기가 영업장 내 복도를 통하여 급속히 확산되었다. 그런데 이 사건 주점에 설치된 자동화재탐지설비가 작동하지 아니하여 비상경보를 울리지 아니하였다. ② 주출입구 반대편에 위치한 제3비상구 바로 옆에 있는 25번방에는 12명의 손님들이 있었는데 이들은 종업원 소외 4가 뒤늦게 대피하라는 말을 전달하는 바람에 연기가 자욱한 복도를 통하여 대피를 시도하게 되었고, 그중 8명이 주출입구 쪽으로 가는 최단거리 피난통로를 찾지 못한 채 복도를 길게 우회하여 가다가 복도 중간에서 유독가스와 연기를 다량 흡입하여 사망하였다. 이에 비하여 종업원 소외 4는 25번방에서 주출입구 쪽으로 가는 최단거리 피난통로를 손님들에게 안내하지 아니한 채 혼자 그 통로를 통하여 주출입구 밖으로 대피하였다. ③ 19번방 손님들은 19번방 앞 복도 쪽으로 연기가 밀려들기 직전에 화재사실을 알고 대피하기 시작하여 8명 중 7명은 생존할 수 있었으나 그중 소외 5는 19번방에서 주출입구 쪽으로 가는 복도 중간에서 유독가스 흡입으로 인한 질식으로 사망하였다. 소외 5는 주출입구 쪽과 제3비상구 쪽에서 연기가 급속히 밀려오는 상황에서 대피방향을 찾지 못하다가 유독가스를 다량 흡입하여 사망에 이른 것으로 보인다.
이와 같은 이 사건 화재 당시의 구체적 상황과 망인들의 사망 경위 등을 토대로 소방공무원들이 이 사건 주점에 대한 소방검사 등 과정에서 그 직무상 의무를 다하였다면 망인들의 사망을 막을 수 있었을 것인지에 대하여 본다. 우선 소방공무원들이 소방검사 당시 이 사건 주점의 피난통로와 비상구 등에 대한 기본적인 점검을 다하여 제3비상구가 폐쇄되는 등으로 피난에 혼란과 장애를 유발할 수 있는 상태임을 발견하였다면 이 사건 업주들에 대한 행정지도 등을 통하여 제3비상구를 다시 개방하도록 조치할 수 있었을 것이고, 이로써 화재 시 제3비상구 바로 옆에 있는 25번방 등에서 제3비상구를 통하여 보다 용이하게 탈출할 수 있도록 하였을 것이다. 설령 제3비상구를 다시 개방하도록 하지 아니하더라도 적어도 다중이용업소법 제9조 제2항에 따라 법령상 기준에 맞지 아니하게 된 피난구유도등과 피난안내도 등을 모두 주출입구와 그쪽에 몰려 있는 다른 비상구로만 신속히 대피하도록 유도하는 상태로 정비하는 조치를 명할 수 있었다.
그리고 소방공무원들이 제3비상구뿐만 아니라 주출입구 옆에 위치한 제2비상구까지 폐쇄되어 있는 등 여러 법령 위반 사실을 적발하였다면 이 사건 업주들에 대한 지도·감독을 강화하여 다중이용업소법 제8조 등에 따라 이 사건 업주들과 그 종업원들로 하여금 소방서에서 실시하는 소방안전교육을 이수하도록 할 수도 있었다. 소방공무원들이 이 사건 업주들에 대하여 이와 같이 필요한 지도·감독을 제대로 수행하였더라면 이 사건 화재 당시 손님들에 대한 대피조치가 보다 신속히 이루어지고 피난통로 안내가 적절히 이루어지는 등으로 망인들이 25번방 바로 옆에 있는 제3비상구 쪽으로 대피할 수 있었거나 주출입구 방향으로 곧바로 대피할 수 있었을 것으로 보이고, 망인들이 대피방향을 찾지 못하다가 복도를 따라 급속히 퍼진 유독가스와 연기로 인하여 단시간에 사망하게 되는 결과는 피할 수 있었을 것으로 보인다. 소외 5 역시 종업원들의 보다 신속한 대피조치가 이루어지거나 주출입구 쪽으로 곧바로 대피하도록 안내를 받았다면 다른 일행과 달리 혼자서 대피통로를 찾지 못하여 사망에 이르지는 아니하였을 것이다. 이러한 사정과 더불어 소방공무원에게 소방검사 등 단속권한을 부여한 것은 화재로부터 국민의 생명·신체와 재산을 보호하려는 소방시설법의 취지와 헌법 제34조 제6항의 이상을 실현하기 위한 것인 점, 이 사건 피해의 경위와 그 정도 등을 종합적으로 고려하여 보면 앞서 본 소방공무원들의 직무상 의무 위반과 망인들의 사망 사이에 상당인과관계가 인정된다고 봄이 타당하다고 할 것이다.
원심은 같은 취지에서 소방공무원들이 화재 시 인명피해의 발생이 우려되는 다중이용업소인 이 사건 주점의 비상구와 피난시설 등에 대한 점검을 소홀히 함으로써 이 사건 주점의 피난통로 등에 앞서 본 중대한 피난 장애요인이 있음을 발견하지 못하여 이 사건 업주들에 대한 적절한 지도·감독을 하지 아니한 직무상 의무 위반과 망인들의 사망 사이에 상당인과관계가 인정된다고 판단하였다. 원심판단에 상고이유의 주장과 같은 상당인과관계에 관한 법리오해나 채증법칙 위반 등으로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다.

4. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용 중 원고들과 피고 2, 피고 3, 피고 4, 피고 5, 피고 6, 피고 7 사이에 생긴 부분은 원고들이 부담하며, 원고들과 피고 부산광역시 사이에 생긴 부분은 각자 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

[별 지] 원고 명단: 생략

대법관 조희대(재판장) 이상훈(주심) 김창석 박상옥

(출처 : 대법원 2016. 8. 25. 선고 2014다225083 판결 [손해배상(기)] > 종합법률정보 판례)